CEE : trompe l’œil ou véritable dispositif au service de la transition énergétique ?

Sylvain Masserot Manager

Dans l’imaginaire collectif, les énergies renouvelables sont assimilées à la transition énergétique. On oublie trop souvent que la meilleure énergie est celle que l’on ne consomme pas. L’enjeu est d’abord de consommer moins, avant de consommer mieux. Pour ce faire, il s’agit d’une part de réduire nos consommations énergétiques (sobriété), et d’autre part d’améliorer l’efficacité énergétique. Le dispositif des Certificats d’Economie d’Energie (CEE) vise à améliorer l’efficacité énergétique et constitue l’un des principaux instruments de la politique de maîtrise de la demande énergétique en France.

Le dispositif des CEE est innovant, dans la mesure où il utilise un mécanisme de marché impliquant un prix, une offre, et une demande pour conduire une politique publique, et répondre à l’un des enjeux actuels les plus urgents.

Quelles sont les modalités de fonctionnement du dispositif ? Quel bilan peut-on dresser à date ? Quelles perspectives sont envisagées par les différentes parties prenantes ?

Décryptage des CEE en un coup d’œil

Les enjeux de l'efficacité énergétique

Réduire notre facture énergétique

Assurer une maîtrise de la demande énergétique

Limiter nos émissions de GES

Diminuer notre dépendance énergétique

Améliorer la qualité de l'air

Principe général du dispositif

L’Etat impose aux fournisseurs d’énergie (« les obligés ») de faire réaliser des économies d’énergie à leurs clients (« les bénéficiaires »). Les obligés doivent démontrer leur rôle actif et incitatif dans la promotion de l’efficacité énergétique auprès des consommateurs d’énergie : ménages, collectivités territoriales ou professionnels.

Les économies d’énergie sont comptabilisées en CEE, que les fournisseurs obtiennent après avoir aidé les consommateurs à réduire leur consommation et en avoir fourni la preuve. 1 CEE = 1 MWh cumac . Le terme Cumac, contraction des mots « cumulé » et « actualisés », est une unité de qualification qui définit l’effort réalisé dans le cadre d’économies d’énergie.

L’Etat fixe un objectif pluriannuel, réparti entre les opérateurs en fonction de leurs volumes de ventes. En cas de non-respect de leurs obligations, les obligés sont tenus de verser une pénalité libératoire de 15€/MWh manquant.

Opérations standardisées et spécifiques : typologie par secteur

Entre le 1er janvier 2018 et le 29 février 2020, les CEE délivrés pour des opérations standardisées et spécifiques se répartissent de la façon suivante (CEE classique et précarité) :

Typologie d'opérations

5 options pour répondre aux obligations

/ Produire des CEE en propre ou à travers un réseau de partenaires : Inciter des opérations standardisées ou spécifiques d’économie d’énergie. Le marché de la rénovation énergétique capte le plus de volumes.

/ Contribuer financièrement à des programmes CEE : Les programmes en cours sont au nombre de 48, et représentent près de 700 M€ de financement (souvent au prix de 5€/MWhc).

/ Acheter des CEE sur le marché : Le cours des CEE est en hausse et cette option est de moins en moins attractive (prix spot à 7,67€ et prix moyen à 6,69€ en août).

/ Déléguer leur obligation : Déléguer à un ou à plusieurs tiers une partie des volumes d’obligations.

/ Payer une pénalité de 15€/MWh Cumac : Cette option n’est à activer qu’en dernier ressors, si jamais les autres leviers n’ont pas suffit à atteindre le volume d’obligations.

Benchmark européen

La Directive Efficacité Énergétique impose aux États membres de l’UE de contribuer à l’objectif de 20% d’économies d’énergie d’ici 2020, en leur laissant le choix des mesures nationales (dispositifs et objectifs) à mettre en œuvre. L’Allemagne et la France se sont fixé les objectifs les plus ambitieux. À l’instar de la France, 15 États membres ont choisi un dispositif d’obligation des fournisseurs d’énergie à justifier de la réalisation d’opération d’économie d’énergie. Le Royaume-Uni, l’Italie, la Belgique et le Danemark ont développé des dispositifs relativement similaires à celui de la France. Certaines différences subsistent telles que l’introduction ou non de dimensions sociales, l’utilisation ou non de fiches, la mise en avant d’une solution presque exclusive comme l’isolation ou le choix d’un grand nombre de solutions, le renforcement de sensibilisation aux économies d’énergie ou non, pour ne citer que les principales.

Un bilan au vert ?

Un dispositif qui a fait ses preuves

Avec bientôt 15 ans d’existence, le dispositif des CEE fonctionne. Les obligations ont été tenues pour les trois premières périodes. En décembre 2019, le bilan de la quatrième période fait état de 44% de l’obligation CEE réalisée, soit 939 TWhc sur les 2133 TWhc d’objectif à fin 2021. À titre de comparaison, 100 TWhc sont équivalents à la consommation énergétique résidentielle d’un million de Français pendant 15 ans.

Le plus gros gisement d’économie d’énergie se situe dans le bâtiment. C’est pourquoi le dispositif des CEE dynamise grandement le secteur de la rénovation énergétique. Et force est de constater un véritable boom du secteur de la rénovation énergétique ces dernières années. Depuis 2011, un million de logements auraient ainsi remplacé leur chaudière. Les résultats intermédiaires de l’étude d’impact des CEE réalisée par l’ADEME indique une création de 3 000 emplois directs (mandataire, obligés et délégataires) et 17 000 emplois indirects (filières d’installateurs).

Un dispositif qui reste perfectible

Le dispositif des CEE reste perfectible. Il fait notamment face à trois critiques récurrentes : l’efficacité du dispositif, son coût, et la fraude.

L’efficacité du dispositif est à nuancer. Selon une étude terrain de l’ADEME (2019), l’économie d’énergie comptabilisée par le dispositif est bien supérieure à l’économie d’énergie réelle (tous secteurs confondus). En effet, il faut notamment déduire : Les bonus et programmes, qui ne génèrent pas directement d’économies d’énergie, notamment ceux qui favorisent la sensibilisation ; La surestimation des forfaits des fiches ; Les effets d’aubaine (par exemple, pour le remplacement d’une chaudière qui aurait dû être remplacée dans tous les cas).

Une deuxième limite du dispositif est son coût, supporté par les obligés et les consommateurs. Pour répondre à leurs obligations, les obligés doivent mettre en place des filières industrielles de construction, de traitement, et de contrôle des CEE. Cela prend du temps, et représente un coût très significatif, surtout pour les gros fournisseurs d’énergie dont les obligations sont importantes. Malgré ces efforts, la production mensuelle de CEE atteint difficilement plus de 60% du rythme nécessaire à l’atteinte des objectifs nationaux,et la difficulté d’accéder à de nouveaux gisements de CEE est de plus en plus prégnante. De fait, une forte incertitude pèse sur les obligés.

Une troisième limite concerne les abus et la fraude. Ce sujet est particulièrement d’actualité ces derniers mois, où le dispositif des CEE a fait face à une multiplication des fraudes. Ces fraudes sont parfois facilitées par la complexité du dispositif, qui le rend opaque. En réponse à cela, les obligés doivent monter leurs propres niveaux de contrôles des dossiers et des partenaires. La DGEC également va agir et s'y est engagée. Mais cette obligation de contrôle grandissante est coûteuse et risque in fine d'être payée par le consommateur.

Un dispositif en pleine effervescence

Deux choses sont à avoir en tête pour comprendre la dynamique du marché des CEE. D’une part, le marché des CEE est tiré par la demande. D’autre part, la demande est directement issue du volume d’obligations fixée par les pouvoirs publics aux obligés pour une période donnée.

Ainsi, le doublement de l’objectif d’économies d’énergie pour la quatrième période, annoncé début 2018, explique en partie l’effervescence du marché depuis. En témoigne la hausse continue du prix du CEE sur la quatrième période.

Pour atteindre son ambition, les pouvoirs publics ont multiplié des actions fortes ces deux dernières années, avec par exemple :

/ La bonification des primes pour le remplacement de chaudière et les travaux d’isolation (coup de pouce prolongé jusqu’à 2021)

/ Le cumul possible entre Fonds Chaleur (Dispositif de soutien financier au développement de la production renouvelable de chaleur) et CEE

/ Le lancement du programme d’information SARE (Service d’accompagnement pour la rénovation énergétique), porté par l’ADEME

/ La mise en place en 2020 d’indicateurs de la rénovation énergétique des bâtiments par les ministères du Logement et de la Transition écologique afin d’évaluer le dispositif et les moyens à déployer

Avec ces mesures, la dynamique du marché s’est accélérée. De nombreux nouveaux acteurs sont arrivés sur le marché en 2018 et 2019. Le marché a également été agité par des mouvements de concentration : acquisition de Certinergy par Engie, acquisition de Capital Energy par Bureau Veritas, partenariat entre CAPEB et EDF, etc. Le marché des CEE représente actuellement environ 12 milliards d’euros.

Regards croisés sur l'avenir des CEE

Interview de Marc Gendron, Délégué Général CEE - ATEE

L’ATEE a produit de nombreuses fiches d’opérations standardisées. Selon vous, existe-t-il à date suffisamment de fiches pour permettre aux obligés d’atteindre leurs obligations d’économies d’énergie ? Est-il dorénavant plus pertinent de créer de nouvelles fiches ou bien de faire évoluer les fiches existantes ?

Suite à la publication du 32ème arrêté, le catalogue de fiche sera constitué de 204 fiches d’opérations couvrant tous les secteurs d’activité. Or, les statistiques de la DGEC montrent que 8 fiches réalisent aujourd’hui 75% des volumes de production des CEE en Opération standardisées. Ce qui compte, ce n’est donc pas la quantité de fiches disponibles dans le catalogue mais plutôt l’adéquation des fiches au marché, leur simplicité de mise en œuvre et leur niveau de forfait suffisamment attractif pour inciter les bénéficiaires des CEE à passer à l’acte et à engager des travaux.

Sur les années à venir nous allons plutôt travailler sur une rationalisation du portefeuille de fiches pour prendre en compte l’évolution des technologies existantes tout en créant de nouvelles fiches pour traiter de nouveaux gisements d’économie d’énergie et ouvrir le dispositif à de nouvelles technologies. À noter que la majorité des fiches publiées concernent généralement une révision.

Quelles sont les perspectives du dispositif des CEE en France ? Le dispositif pourrait-il s’étendre à d’autres secteurs, comme l’eau ou le recyclage des déchets ?

Le dispositif CEE s’inscrit dans la durée, mais devra sans doute évoluer dans les prochaines périodes pour prendre en compte l’objectif de neutralité carbone et de lutte contre le réchauffement climatique. La phase de concertation pour la 5ème période débutera sur le premier semestre 2020. Elle abordera sans aucun doute la dimension CO2 et la prise en compte dans les opérations d’une amélioration du facteur d’émission (gCO2eq/kWh PCI) des solutions proposées. L’objectif pour la DGEC est de substituer les énergies fossiles par des énergies support à la stratégie bas carbone, dans le cadre de la loi Énergie-climat.

Interview d’Audrey Zermati, Directrice de la stratégie marketing - EFFY

En vue de la prochaine période, le volume des nouvelles obligations soulève de manière plus large la question de l’acceptabilité des dispositifs encourageant la transition énergétique. Quel niveau d’obligation / prix du CEE serait acceptable pour toutes les parties prenantes ?

Le niveau de l’obligation ne peut s’envisager sans déterminer le gisement accessible. La 4ème période a ouvert des gisements considérables avec les programmes et les opérations coup de pouce. Ces initiatives ont permis de lancer une forte dynamique, avec un volume de travaux inédits. Le dispositif des CEE est aujourd’hui le principal levier financier de la politique de rénovation énergétique. De nombreux fournisseurs d’énergie se sont structurés pour faire face à un niveau d’obligation ambitieux en intégrant des structures délégataires. Le niveau de l’obligation qui sera décidé pour la prochaine période doit tenir compte de l’évolution des acteurs, mieux disposés à aller chercher de nouveaux gisements.

Quelles sont les perspectives du dispositif des CEE en France ? Le dispositif pourrait-il s’étendre à d’autres secteurs, comme l’eau ou le recyclage des déchets ?

Le dispositif est complètement intégré à la politique européenne et se doit d’aider la France à répondre à ses objectifs jusqu’en 2030. La visibilité souhaitée par tous est aujourd’hui acquise et doit assurer une stabilité et une pérennité des acteurs. Les secteurs évoqués sont connexes et peuvent sans doute être intéressants à étudier. Des réflexions pourraient être menées sur l’intégration de la dimension CO2 au sein des CEE, de même que son application dans le domaine des déchets.

Conclusion

Le dispositif des CEE présente l’avantage d’être incitatif et massif, de coûter peu à l’État, de mobiliser des acteurs publics et privés, de mettre un prix sur les économies d’énergie, et de donner de la visibilité au marché avec une vision sur plusieurs temps longs.

Pour autant, la question de savoir comment faire vivre le dispositif collectivement et sur un bon équilibre se pose. Et notamment, comment rendre les CEE acceptables pour tous ?

Le dispositif des CEE repose sur un triple équilibre (fragile) : durée de la période d’obligations, prix du CEE, et gisements disponibles / volumes de production.

L’enjeu pour les énergéticiens est de taille : remplir leurs obligations de CEE d’ici la fin de la quatrième période,  ; anticiper la cinquième période en organisant et structurant de nouvelles filières d’exploitation de gisements d’économie d’énergies, le tout en limitant le surcoût pour les consommateurs finaux.

Résoudre cette équation implique de poursuivre à actionner deux leviers :

Industrialiser le traitement des CEE pour gagner en efficacité et réduire les coûts administratifs
Exploiter au mieux les gisements accessibles, qui sont souvent diffus, et bien moindres que les gisements potentiels théoriques, en organisant les filières, et en renforçant les leviers commerciaux pour générer des CEE.

Et par ailleurs, si cela ne suffit pas, aller plus loin en innovant. L’intégration du carbone, des énergies renouvelables dans les CEE, ou encore l’extension du dispositif à d’autres domaines comme le secteur de l’eau pourraient alors être des perspectives à suivre. Faut-il compléter le dispositif des économies d’énergie ou le remplacer par un autre levier, plus coercitif et plus innovant ?